房产税试点与房地产税立法并不排斥

　　贾康

　　[ 我们两地房产税试点，之所以不违法，是因为有这样一个法规体系和授权链条 但在不违法的情况下，它的规则明显不成熟，这是我们不得不接受的事实，不能因为它有这样的一些粗糙和不成熟，就否定这个改革的意义 ]

　　三中全会文件中有一句话，非常简要地表述为“加快房地产税立法并适时推进改革”。我认为应该从如下几个要点来领会这一句提纲挈领的表述：

　　一、完善立法是现代国家治理和现代财政制度的根本特征之一，只有加快立法，才能适应我们国家在现阶段深化改革与经济社会发展的客观要求。

　　二、对这里所说的“加快房地产税立法”中的这个“房地产税”，我认为应该作一种广义的理解：它不仅仅指在上海重庆两地已经做出改革试点的房产税，从广义上说，和房地产相关的各种税都可以包括在内。中国现在实际开征的18种税里面，排列起来，与房地产相关的就有11种。

　　实际上，在这个关于“房地产税”的通盘考虑中，我认为，还必须涉及在整个不动产开发、交易、保有全链条中各个环节的各种税之外的费，都要纳入视野，加以整合。因为这些税和费合在一起，都成为市场主体和社会成员的负担，是体现着一个法治社会、以现代化为取向的社会，所要形成的相关调节机制。

　　这些所有的税费怎么样合理化，必然要求有一个通盘协调的整合。从土地开发，到开发中间各个市场主体介入之后提供出来的成品的交易，再到交易以后的保有，所有的税费都应在全面改革审视之下做合理协调：或者需要在清理中间取消，或者需要归并，或者某些负担需要调减，或者某些负担(不可讳言地)也需要调增。

　　这样的通盘考虑，是对应于税费体系的构建和完善。比如说，上海、重庆两地试点的房产税，就是要从无到有地在中国把这个链条中间的不动产(包括消费住房的保有环节)应该形成的税收调节制度框架先建立起来。走向现代国家、现代社会，构建现代税制，我认为这是一个非常明显的绕不过去的改革任务。

　　三、对这句话表述的“立法”，我认为需要做一种动态的理解和把握。我们国家现在具体开征的18种税，具体有“法”的形式的只有3种。

　　其实，逐一看起来，有了称作“法”的税种，对它的“法”的成熟性和严肃性往往也是难以做出较高评价的。比如个人所得税，是在上世纪80年代初打开国门之际，中国不得不建立的：我们打开国门后，大批的外国专家涌入，你不征他的个人所得税，他回到自己的本国要完税，既然有作为国际惯例的双边税收协调机制，我们当然是肥水不应该流入外人田，应该按照国际惯例在自己的本土上对这些人征税，于是就要提出尽快通过立法确立个人所得税这样一个具体的改革任务。

　　但是，个人所得税演变至今，它的成熟程度，这个法规条文的完善程度，应该讲仍然是远远不能合乎意愿的，可能还需作出多轮修订，我们必须在这方面有一个理性的求实的认识。

　　所以，回到中国法规体系的现状，从另一个角度看，就是我们现在所说的立法，它实际的涵盖面，绝对不是只覆盖到称为“法”的这些规则，它实际上是从法覆盖到法下面更低层级的条例、暂行条例，一直到官方确定的红头文件——白纸黑字的这些规则，它们都是中国现阶段上法规体系的组成部分。

　　我们两地房产税改革的试点，之所以并不违法，就是因为有这样一个法规体系和授权链条。在上世纪80年代后期，人大审批通过房产税法规之后，授权国务院制定具体实施方案，也就是说，如何制定实施细则在国务院权限里面已经得到了授权，而国务院在这个授权之下，又同意了在上海重庆两地，实施“敢为天下先”的房产税的改革试点。但在不违法的情况下，它的规则明显不成熟，这是我们不得不接受的事实，不能因为它有这样的一些粗糙和不成熟，就否定这个改革的意义。

　　“万事开头难”，敢为天下先的改革更是不容易，那么这种加快立法，实际上就必须和另外一个我们这次在文件里仍然看到、明确鼓励的“先行先试”，继续鼓励“摸着石头过河”这个取向上的改革，形成联动关系。加快立法和继续先行先试并不是互相排斥的关系，需要形成一个合理互动的关系。

　　我认为在对“立法”做动态理解和把握的情况之下，实际包含的一个精神实质，就是我们还是特别需要援引邓小平的改革智慧，在一些存在明显争议的改革事项上面，给出试和闯的弹性空间。

　　所以，在立法层面上，我认为，简要地说，对加快立法和继续鼓励先行先试，不能做互相排斥的理解，必须很务实地考虑到中国这个动态演进的立法过程。我们对这种动态推进的、由低层向高层提升的立法过程，需要更加注重，需要更加积极地推进。

　　四、我认为，在全面改革取向下，在争取使房地产这个我国城镇化过程中的支柱性产业更健康地在市场经济通盘发展中发挥它应有作用的过程中，我们既要把握大的方向，掌握好基本趋势和基本逻辑，又要注重国情、阶段的特点，注重务实可行。

　　中国人一向推崇“明道取势”，就是要对客观趋势和基本逻辑首先有一个非常清醒的正确的判断——当下的全面改革新阶段中，构建让市场在资源配置中起决定作用的现代市场体系。这是现代国家治理必须完成的改革攻坚任务，在这样一个基本依据之上，要注意这里所谈的房地产市场有它的特殊性，就是要在住房“保障轨”上得到有效供给的同时，才能在“市场轨”上得到健全的发展。

　　但是大的改革方向是以经济手段为主调控房地产市场，即大的趋势是这个经济手段里必须包括现代税制，包括现代税制里的直接税——房地产税。那么，在“明道取势”的同时，我们必须又要务实可行，要讲“精术致用”。也就是说需要推进的这套房地产税改革方案，它必须带有什么样的务实特征？在大家都关心的两地试点、保有环节的房产税这个方面，我觉得至少可以提出如下几点：

　　第一，需要清醒地看到其实这个改革的方向已经锁定。虽然有这么多的争议，有强烈的不同意见，但请看看中央历次文件一直延伸到这次三中全会决定的内在逻辑，这样的一个改革是需要往前推的，按照一位老领导的说法，此项改革已“箭在弦上”，但伴随这个判断，他又说到另外一个角度的意见，就是“要特别地慎重”。

　　那么，在慎重取向下我想提出的第二点，就是一个认识：在可以预见的历史阶段之内，中国的这个税制建设，即住房保有环节从无到有要建立的一个直接税——财产税(名称也可能是房地产税或不动产税等)，应该是坚持“调节高端”的原则，而不能够简单照搬美国那种“普遍征收”模式。应当把这样的一个信息尽快在我们的决策管理层面加以确立，让全社会吃定心丸，否则这个改革的往前推进，我认为是不能体现应有的务实精神的。

　　怎么调节高端？这就要说到第三个要领，应该鼓励更多的开明的理性的讨论。独立别墅是重庆的试点方案所涉及的单独处理的存量，但给出180平方米的起征点，我认为这就是调节高端要领的具体化设计。这种具体数量的设计，改革推行中对各地并不应要求千篇一律，因为各地在地方税概念之下是应该给出有弹性的选择空间的，但是它们方案设计的内核却是有共性的。

　　有了这样一些理性讨论之后，我认为应该在凝聚基本社会共识的基础上，抓住渐进动态过程，优化立法，推进改革攻坚程序，力求深化改革不动摇不放松不虚飘——这是我们整个社会、全体人民，经受走向现代国家的历史性考验所必须面对的改革任务。

　　(作者系财政部财政科学研究所所长)